Глава SEC: планируется создать четыре категории регулирования токенов, чтобы положить конец эпохе «единого подхода»

Автор: Paul S. Atkins, председатель Комиссии по ценным бумагам и биржам США (SEC)

Перевод: Luffy, Foresight News

Оригинальное название: Последняя речь председателя SEC США: прощание с «универсальным подходом», создание четырех стандартов регулирования токенов

Дамы и господа, доброе утро! Благодарю за теплое представление и за приглашение выступить сегодня здесь, чтобы мы могли продолжить обсуждение того, как США будут лидировать в следующую эпоху финансовых инноваций.

Недавно, говоря о лидерстве США в цифровой финансовой революции, я описал «Project Crypto» как регуляторную структуру, созданную для того, чтобы соответствовать энергии американских инноваторов (прим.: SEC США запустила инициативу Project Crypto 1 августа этого года с целью обновления правил и регулирования ценных бумаг, чтобы финансовый рынок США мог перейти на блокчейн). Сегодня я хочу изложить следующий этап этого процесса. В его основе — базовые принципы справедливости и здравого смысла при применении федерального законодательства о ценных бумагах к криптоактивам и связанным с ними операциям.

В ближайшие месяцы я ожидаю, что SEC (Комиссия по ценным бумагам и биржам США) рассмотрит возможность создания системы классификации токенов, основанной на давно существующем анализе инвестиционных контрактов Howey, одновременно признавая границы применимости наших законов и правил.

Далее я изложу содержание, которое во многом основано на новаторской работе специальной рабочей группы по криптовалютам под руководством комиссара Hester Peirce. Комиссар Peirce разработала структуру, направленную на последовательное и прозрачное регулирование криптоактивов в соответствии с законодательством о ценных бумагах, исходя из экономической сущности, а не из лозунгов или паники. Я подтверждаю, что разделяю ее видение. Я ценю ее лидерство, усердную работу и настойчивость в продвижении этих вопросов на протяжении многих лет. Я давно работаю с ней и очень рад, что она согласилась взять на себя эту задачу.

Мое выступление будет построено вокруг трех тем: во-первых, важность четкой системы классификации токенов; во-вторых, логика применения теста Howey, признание того, что инвестиционный контракт может быть прекращен; в-третьих, что это означает на практике для инноваторов, посредников и инвесторов.

Перед началом хочу еще раз подчеркнуть: несмотря на то, что сотрудники SEC усердно разрабатывают предложения по изменению правил, я полностью поддерживаю усилия Конгресса по включению комплексной структуры рынка криптовалют в законодательство. Мое видение соответствует законопроектам, которые сейчас рассматриваются в Конгрессе, и направлено на дополнение, а не замену ключевой работы Конгресса. Комиссар Peirce и я сделали поддержку действий Конгресса приоритетом и будем продолжать это делать.

Сотрудничество с исполняющей обязанности председателя Pham было очень приятным, и я желаю кандидату в председатели Комиссии по торговле товарными фьючерсами (CFTC), выдвинутому президентом Трампом, Mike Selig, быстрой и успешной ратификации. Опыт совместной работы с Mike за последние месяцы убедил меня, что мы оба стремимся помочь Конгрессу быстро продвинуть двухпартийный законопроект о структуре рынка и передать его на подпись президенту Трампу. Нет ничего более эффективного для предотвращения злоупотреблений со стороны регуляторов, чем четкие законы, принятые Конгрессом.

Десятилетие неопределенности

Если вы устали слышать вопрос «Являются ли криптоактивы ценными бумагами?», я вас прекрасно понимаю. Этот вопрос вызывает путаницу, потому что «криптоактив» — это не термин, определенный в федеральном законодательстве о ценных бумагах, а техническое описание, которое лишь указывает на способ хранения записей и передачи стоимости, почти не затрагивая юридические права, связанные с конкретным инструментом, или экономическую сущность конкретной сделки, а именно это и является ключевым для определения, является ли актив ценной бумагой.

Я считаю, что большинство криптовалют, торгуемых сегодня, сами по себе не являются ценными бумагами. Конечно, конкретный токен может быть продан как часть инвестиционного контракта при выпуске ценных бумаг — это не радикальная точка зрения, а прямое применение закона о ценных бумагах. Законодательное определение ценных бумаг включает акции, векселя, облигации и другие распространенные инструменты, а также более широкую категорию — «инвестиционный контракт». Последнее описывает отношения между сторонами, а не постоянную метку, прикрепленную к какому-либо объекту. К сожалению, закон также не дает определения этому термину.

Инвестиционный контракт может быть исполнен или прекращен. Нельзя считать, что инвестиционный контракт действует вечно только потому, что его предмет (токен) продолжает торговаться на блокчейне.

Однако за последние годы слишком многие настаивали на том, что если токен когда-то был предметом инвестиционного контракта, то он навсегда остается ценной бумагой. Эта ошибочная точка зрения даже предполагает, что каждая последующая сделка с этим токеном (где бы и когда бы она ни происходила) также является сделкой с ценными бумагами. Мне трудно согласовать эту точку зрения с законом, решениями Верховного суда или здравым смыслом.

Тем временем разработчики, биржи, кастодиальные сервисы и инвесторы вынуждены были действовать в условиях неопределенности, не имея руководства от SEC, а наоборот — сталкиваясь с препятствиями. Они видят токены, которые используются как платежные средства, инструменты управления, коллекционные предметы или ключи доступа, а также токены со смешанным дизайном, которые трудно отнести к какой-либо существующей категории. Но долгое время регуляторная позиция заключалась в том, чтобы рассматривать все эти токены как ценные бумаги.

Такой подход неустойчив и нереалистичен. Он приводит к огромным затратам при минимальной отдаче; несправедлив по отношению к участникам рынка и инвесторам, не соответствует закону и вызывает отток предпринимателей за рубеж. Реальность такова: если США будут настаивать на том, чтобы каждое блокчейн-новшество проходило через минное поле законодательства о ценных бумагах, эти инновации переместятся в юрисдикции, которые готовы различать типы активов и заранее устанавливать правила.

Вместо этого мы будем делать то, что должны делать регуляторы: устанавливать четкие границы и объяснять их понятным языком.

Основные принципы Project Crypto

Прежде чем изложить мое видение применения законодательства о ценных бумагах к криптовалютам и операциям с ними, хочу обозначить два основных принципа, которыми я руководствуюсь.

Во-первых, независимо от того, представлены ли акции в виде бумажных сертификатов, записей в счетах DTCC или токенов на публичном блокчейне, по своей сути это все равно акции; облигация не перестает быть облигацией только потому, что ее платежи отслеживаются через смарт-контракт. В какой бы форме ни был представлен инструмент, ценная бумага остается ценной бумагой. Это легко понять.

Во-вторых, экономическая сущность важнее ярлыков. Если актив по своей сути представляет собой право на прибыль компании и при его выпуске дается обещание, что успех зависит от ключевых управленческих усилий других лиц, то, даже если его называют «токеном» или «NFT», он не освобождается от действия законодательства о ценных бумагах. И наоборот, если токен когда-то был частью сделки по привлечению финансирования, это не означает, что он волшебным образом превращается в акцию операционной компании.

Эти принципы не новы. Верховный суд неоднократно подчеркивал, что при определении применимости законодательства о ценных бумагах следует обращать внимание на сущность сделки, а не на ее форму. Новизна заключается в масштабе и скорости эволюции типов активов на этих новых рынках. Такой темп требует от нас гибкости в ответ на острую потребность участников рынка в руководстве.

Последовательная система классификации токенов

Исходя из вышеизложенного, хочу изложить мое текущее видение различных типов криптоактивов (обратите внимание, что этот список не исчерпывающий). Эта структура сформировалась на основе месяцев круглых столов, сотен встреч с участниками рынка и сотен письменных отзывов от общественности.

• Во-первых, в отношении законопроектов, рассматриваемых сейчас в Конгрессе, я считаю, что «цифровые товары» или «сетевые токены» не являются ценными бумагами. Стоимость этих криптоактивов по своей сути связана с программируемой работой «функционально завершенных» и «децентрализованных» криптосистем, а не с ожидаемой прибылью от ключевых управленческих усилий других лиц.

• Во-вторых, я считаю, что «цифровые коллекционные предметы» не являются ценными бумагами. Эти криптоактивы предназначены для коллекционирования и использования, могут представлять или предоставлять держателю права на цифровое выражение или ссылку на произведения искусства, музыку, видео, коллекционные карточки, игровые предметы или интернет-мемы, персонажей, события, тренды. Покупатели цифровых коллекционных предметов не ожидают прибыли от повседневной работы других лиц.

• В-третьих, я считаю, что «цифровые утилитарные токены» не являются ценными бумагами. Эти криптоактивы имеют практическую функцию, например, членство, билеты, ваучеры, подтверждение собственности или идентификационные значки. Покупатели цифровых утилитарных токенов не ожидают прибыли от повседневной работы других лиц.

• В-четвертых, «токенизированные ценные бумаги» сейчас и в будущем будут оставаться ценными бумагами. Эти криптоактивы представляют собой право собственности на финансовые инструменты, перечисленные в определении «ценные бумаги», которые поддерживаются на криптосети.

Тест Howey, обязательства и прекращение

Хотя большинство криптоактивов сами по себе не являются ценными бумагами, они могут быть частью инвестиционного контракта или подпадать под его действие. Такие криптоактивы обычно сопровождаются определенными заявлениями или обещаниями, которые обязывают эмитента выполнять управленческие функции, что соответствует требованиям теста Howey.

Суть теста Howey: вложение средств в общее предприятие с разумным ожиданием прибыли от ключевых управленческих усилий других лиц. Ожидание прибыли покупателя зависит от того, сделал ли эмитент заявление или обещание о выполнении ключевых управленческих усилий.

На мой взгляд, такие заявления или обещания должны быть четкими и недвусмысленными относительно того, какие ключевые управленческие усилия будет предпринимать эмитент.

Следующий вопрос: как отделить неценовые криптоактивы от инвестиционного контракта? Ответ прост и глубок: эмитент либо выполнил свои заявления или обещания, либо не выполнил, либо контракт был прекращен по другим причинам.

Чтобы проиллюстрировать это, хочу рассказать о месте в холмах Флориды, с которым я знаком с детства. Там находилась цитрусовая империя William J. Howey. В начале XX века Howey приобрел более 60 000 акров неосвоенной земли, посадил апельсиновые и грейпфрутовые рощи возле своего особняка. Его компания продавала участки садов частным инвесторам и брала на себя обязательства по выращиванию, сбору и продаже фруктов для них.

Верховный суд рассмотрел эту схему Howey и установил критерии определения инвестиционного контракта, которые повлияли на несколько поколений. Но сегодня земля Howey изменилась до неузнаваемости. Особняк, построенный им в 1925 году в округе Лейк, Флорида, стоит и сейчас, используется для свадеб и других мероприятий, а цитрусовые рощи вокруг него почти исчезли, уступив место курортам, полям для гольфа и жилым районам — это теперь идеальное место для выхода на пенсию. Трудно представить, что кто-то, стоя на этих полях для гольфа или в тупиках, считает их ценными бумагами. Тем не менее, на протяжении многих лет мы видели, как тот же тест жестко применялся к цифровым активам, которые также претерпели глубокие изменения, но по-прежнему несут метку, полученную при выпуске, как будто ничего не изменилось.

Земля вокруг особняка Howey сама по себе никогда не была ценной бумагой, она становилась предметом инвестиционного контракта только благодаря определенной схеме, и когда эта схема прекращалась, земля больше не подпадала под действие инвестиционного контракта. Конечно, несмотря на изменения в деятельности на земле, сама земля оставалась прежней.

Наблюдение комиссара Peirce абсолютно верно: на ранних этапах выпуска токенов проект может включать инвестиционный контракт, но эти обязательства не вечны. Сеть развивается, код внедряется, контроль становится децентрализованным, роль эмитента ослабевает или исчезает. В какой-то момент покупатели больше не зависят от ключевых управленческих усилий эмитента, а большинство сделок с токенами больше не основаны на «разумном ожидании, что команда по-прежнему руководит». Проще говоря, токен не остается ценной бумагой навсегда только потому, что когда-то был частью инвестиционного контракта, так же как поле для гольфа не становится ценной бумагой только потому, что когда-то было частью инвестиционного плана цитрусовых садов.

Когда инвестиционный контракт можно считать исполненным или прекращенным по его условиям, токен может продолжать торговаться, но эти сделки не становятся сделками с ценными бумагами только из-за истории происхождения токена.

Как многие из вас знают, я горячо поддерживаю появление суперприложений в финансовой сфере, которые позволяют хранить и торговать несколькими классами активов по одной лицензии. Я поручил сотрудникам SEC подготовить соответствующие предложения для рассмотрения SEC: разрешить торговать токенами, связанными с инвестиционными контрактами, на платформах, не регулируемых SEC, включая посредников, зарегистрированных в CFTC или регулируемых на уровне штатов. Хотя деятельность по привлечению финансирования должна оставаться под контролем SEC, мы не должны препятствовать инновациям и выбору инвесторов, требуя, чтобы базовые активы торговались только в одной регуляторной среде.

Важно, что это не означает, что мошенничество вдруг становится приемлемым или что внимание SEC ослабевает. Антифродовые положения по-прежнему применяются к ложным заявлениям и упущениям, связанным с продажей инвестиционных контрактов, даже если базовый актив не является ценной бумагой. Конечно, если эти токены считаются товарами в межштатной торговле, CFTC также обладает полномочиями по борьбе с мошенничеством и манипуляциями и может принимать меры против неправомерных действий при торговле этими активами.

Это означает, что наши правила и правоприменение будут соответствовать экономической сущности: «инвестиционный контракт может быть прекращен, сеть может функционировать самостоятельно».

Регуляторные действия в отношении криптовалют

В ближайшие месяцы, как предусмотрено в законопроектах, рассматриваемых Конгрессом, я надеюсь, что SEC также рассмотрит ряд исключений, чтобы создать индивидуальные режимы выпуска для криптоактивов, которые являются частью инвестиционного контракта или подпадают под его действие.

Я поручил сотрудникам подготовить соответствующие предложения для рассмотрения SEC, направленные на содействие финансированию, поддержку инноваций и обеспечение защиты инвесторов.

Упрощая этот процесс, инноваторы в блокчейн-сфере смогут сосредоточиться на разработке и взаимодействии с пользователями, а не блуждать в лабиринте регуляторной неопределенности. Кроме того, такой подход будет способствовать формированию более инклюзивной и динамичной экосистемы, позволяя небольшим и ограниченным в ресурсах проектам свободно экспериментировать и развиваться.

Разумеется, мы продолжим тесно сотрудничать с CFTC, банковскими регуляторами и соответствующими комитетами Конгресса, чтобы обеспечить наличие адекватной регуляторной структуры для неценных криптоактивов. Наша цель — не расширять юрисдикцию SEC, а обеспечить процветание финансирования при одновременной защите инвесторов.

Мы продолжим прислушиваться к различным мнениям. Специальная рабочая группа по криптовалютам и соответствующие подразделения уже провели множество круглых столов и рассмотрели большое количество письменных отзывов, но нам нужно еще больше обратной связи. Нам нужны отзывы от инвесторов, разработчиков, обеспокоенных внедрением кода, и традиционных финансовых институтов, желающих участвовать в ончейн-рынках, но не желающих нарушать правила, созданные для бумажной эпохи.

Наконец, как я уже упоминал, мы продолжим поддерживать усилия Конгресса по включению совершенной структуры рынка в законодательство. Хотя SEC может высказывать разумные мнения в рамках действующего законодательства, в будущем SEC может изменить курс. Вот почему индивидуальные законопроекты так важны и почему я рад поддержать цель президента Трампа принять закон о структуре рынка криптовалют до конца года.

Честность, понятность и верховенство закона

Теперь хочу четко обозначить, чего нет в этой структуре. Это не обещание ослабления правоприменения SEC — мошенничество есть мошенничество. Хотя SEC защищает инвесторов от мошенничества с ценными бумагами, в федеральном правительстве есть и другие регуляторы, способные контролировать и предотвращать незаконные действия. Тем не менее, если вы соберете деньги, пообещав построить сеть, а затем сбежите с ними, мы обязательно найдем вас и примем самые строгие меры по закону.

Эта структура — обязательство честности и прозрачности. Для предпринимателей, желающих работать в США и соблюдать четкие правила, мы не должны отвечать лишь равнодушием, угрозами или повестками; для инвесторов, пытающихся отличить покупку токенизированных акций от покупки игровых коллекционных предметов, мы не должны предоставлять лишь сложную сеть правоприменительных действий.

Самое главное — эта структура отражает скромное признание SEC границ собственной юрисдикции. Конгресс принял законы о ценных бумагах для решения конкретной проблемы — когда люди передают деньги другим на основании их честности и способностей. Эти законы не предназначены для регулирования всех новых форм стоимости.

Контракты, свобода и ответственность

Позвольте завершить историческим экскурсом из выступления комиссара Peirce в мае этого года. Она напомнила о духе американского патриота, который, рискуя жизнью, защищал принцип, что свободные люди не должны подчиняться произвольным указам.

К счастью, наша работа не требует таких жертв, но принцип тот же. В свободном обществе правила, регулирующие экономическую жизнь, должны быть понятными, разумными и надлежащим образом ограниченными. Когда мы распространяем действие законодательства о ценных бумагах за его пределы, когда мы априори подозреваем каждое новшество, мы отступаем от этого принципа. Когда мы признаем границы своей юрисдикции, когда мы признаем, что инвестиционный контракт может быть прекращен, а сеть может функционировать самостоятельно, мы следуем этому принципу.

Разумный подход SEC к регулированию криптовалют сам по себе не определит судьбу рынка или какого-либо конкретного проекта — это решит рынок. Но это поможет гарантировать, что США останутся местом, где можно экспериментировать, учиться, терпеть неудачи и добиваться успеха по четким и справедливым правилам.

В этом суть Project Crypto и цель, к которой должна стремиться SEC. Как председатель, я сегодня даю вам обещание: мы не позволим страху перед будущим удерживать нас в прошлом; мы не забудем, что за каждым спором о токенах стоят реальные люди — предприниматели, создающие решения, работники, инвестирующие в будущее, и американцы, стремящиеся разделить процветание страны. Роль SEC — служить этим трем категориям людей.

Спасибо всем, жду продолжения диалога с вами в ближайшие месяцы.