SEC 主席：加密革命大爆发将在美国发生

演讲者：美国 SEC 主席 保罗·S·阿特金斯

7 月 31 日，美国 SEC 主席保罗·S·阿特金斯在一场公开活动上以个人名义发表题为《美国在数字金融革命中的领导地位》的重要演讲。

在演讲中，阿特金斯表示，他已要求工作人员提出针对性披露要求、豁免条款及安全港规则，包括所谓的「首次代币发行」、空投及网络奖励。他认为，如果美国坚守这一方向，创新的「寒武纪大爆发」可能会到来。

阿特金斯还表示，创新和创业精神是美国经济的重要引擎。特朗普总统曾将美国描述为「创业者之国」。在他自己的领导下，委员会将鼓励美国的创业者，而非用繁文缛节和一刀切的政策束缚他们。

随着一系列监管措施和重要法案的落地，阿特金斯期待与行政部门的同事们合作，使美国成为全球加密货币的中心。这不仅仅是监管变革——这是世代难逢的机遇。

从梧桐树的叶片到区块链账本，创新的东风仍在吹拂——而他们的任务将确保金融创新的下一章在美国书写。

以下是保罗·S·阿特金斯演讲全文（仅供参考）：

下午好。感谢诺姆的热情介绍和邀请我参加此次活动。能与各位共聚一堂，我深感荣幸，尤其是在我认为这是美国在加密资产市场领导地位的关键时刻。在分享一些个人见解之前，我要感谢美国优先政策研究所（America First Policy Institute）组织了这场及时的讨论。此外，为了让我的合规团队满意，我必须指出，我今天在此表达的观点仅代表我个人，不一定反映美国证券交易委员会（SEC）作为机构的立场，也不一定反映其他委员的观点。

今天，我将讨论委员赫斯特·皮尔斯和我所提出的「加密项目」，这将成为 SEC 在协助特朗普总统实现让美国成为「全球加密货币中心」这一历史性目标中的指南针。但在讨论我们关于加密市场主导地位的计划之前，请允许我花几分钟时间回顾金融市场历史上的一些转折点，这些转折点与我们当前所处的阶段存在相似之处，以便我们塑造的未来配得上我们继承的遗产。

资本市场的演进：从梧桐树到区块链

创新的东风始终吹拂着我们的资本市场，有时甚至达到飓风强度。1792 年，一阵风吹过一棵梧桐树的树叶，树下聚集了二十多位股票经纪人，共同建立了纽约证券交易所的前身。这份简短的协议——不到一百个单词手写在一张羊皮纸上——开启了一个优雅的设计，为资本流动奠定了数代人的规则。

在随后的几个世纪里，我们的市场从未停滞不前。它们随着时代思想与技术的演进而扩展、变革与自我革新。市场之所以充满活力，源于参与其中的每一个人。市场通过奖励那些开发出最具创新性解决方案的人，并将这些解决方案转化为他人愿意购买的价值，从而将人类智慧引导至解决社会最棘手的问题。它们是亚当·斯密「看不见的手」的机制，使那些为公共利益而行动的人得以提升——即使他们在追求自身利益的过程中。

美国证券交易委员会（SEC）的职责是守护那些让人类创造力和技能的火花惠及社会的市场。在漫长的历史进程中，该机构既曾推动创新，也曾遗憾地阻碍创新。幸运的是，进步总有办法胜出。当我们的监管立场以审慎而非恐惧的态度面对创新时，美国的领导地位只会愈发巩固。

在 20 世纪 60 年代——我欣慰地指出，那是在我入行之前——华尔街正处于牛市繁荣期。但幕后，我们的市场机制正竭力跟上时代步伐。绝大多数清算和结算交易仍依赖昂贵且繁琐的流程。堆积如山的纸质股票证书需由职员推着推车在华尔街及全美各地金融区来回奔波完成物理交付。

这是上个世纪的场景，正努力应对现代证券市场的需求。事实上，为更温和的时代设计的纸质清算和结算系统，在交易量激增的压力下开始崩溃。一家公司的延误会阻碍另一家公司的业务。证券丢失或被盗。违约激增。许多资本金薄弱的经纪商被取消交易的冲击波击中。

在绝望中，交易时间被缩短，交易所最终在周三关闭，以便公司处理堆积如山的证券凭证。

当时的 SEC 主席将这一因过时系统引发的崩溃描述为「40 年来证券行业最持久、最严重的危机……公司倒闭，投资者信心崩溃。」值得称赞的是，SEC 在解决所谓的「文书危机」中表现积极。该机构协助市场参与者建立了存管信托与结算公司（Depository Trust and Clearing Corporation），彻底改变了证券的持有和交易方式。过去，客户与经纪商之间、经纪商之间以及经纪商与客户之间需要通过纸质凭证进行交割，而现在，股票的所有权可以通过计算机化账簿记录进行转移。

证券凭证本身被固定化，安全存储在金库中，所有权则以电子形式转移，为现代清算与结算系统奠定了基础，该系统至今仍在运行。像这里展示的这种电传打字机，也是当时的一项重大突破，彻底改变了美国人获取市场信息的方式，实现逐行逐笔的实时交易。但突破并非属于过去。

到了 20 世纪 90 年代末，电子交易系统迅速普及，动摇了人们对市场运作方式的传统认知。时任 SEC 主席的亚瑟·莱维特（Arthur Levitt）同样认为，SEC 应为电子市场提供监管灵活性，以支持其创新。因此，1999 年颁布的《另类交易系统监管条例》（Regulation Alternative Trading Systems，简称 ATS）允许替代交易系统（ATS）以经纪商 - 经销商的身份接受监管，而非交易所。

这让我想到今天。一个需要美国雄心壮志的时刻。一个能够释放这种雄心壮志的项目。

我们的监管框架不必固守模拟的过去 ---- 这对新领域不利。毕竟，未来正以全速到来——而世界不会等待。美国必须做的不仅仅是跟上数字资产革命的步伐。而是我们必须要引领它。

塑造未来：美国在金融黄金时代的领导力

今天，我希望全世界都注意到，在我的领导下，SEC 不会袖手旁观，眼睁睁看着创新在海外发展，而我们的资本市场却停滞不前。为了实现特朗普总统让美国成为全球加密货币中心的愿景，SEC 必须全面评估将市场从链下环境迁移到链上环境的潜在利弊。

我们正站在市场历史的新纪元门槛上。如我此前所提，今日我宣布启动「加密项目」——一项全委员会范围的倡议，旨在现代化证券规则与法规，使美国金融市场能够迈向链上发展。

几周前，特朗普总统签署《天才法案》（GENIUS Act）使其成为法律，确保美国将继续在全球支付领域引领潮流，建立以黄金标准稳定币为基础的监管框架。在签署《天才法案》时，我欣慰地看到特朗普总统支持国会于年底前通过加密市场结构立法。我赞赏众议院获得如此强有力的两党支持，并期待与参议院合作，在众议院工作的基础上制定市场结构立法，以防范监管滥用，巩固美国作为全球加密货币中心的地位。

昨日，总统数字资产市场工作组发布了《PWG 报告》，明确建议 SEC 及其他联邦机构建立框架以维持美国在加密资产市场的主导地位。该报告是蓝图，旨在让美国在区块链和加密技术领域领先全球。总统上周表示，他希望「整个世界都在美国技术的支柱上运转」。我随时准备协助完成这一目标。

这就是为什么我启动「加密项目」，并指示 SEC 的政策部门与皮尔斯委员领导的加密工作组合作，迅速制定提案以落实 PWG 的建议。加密项目将确保美国继续成为全球最佳创业、开发前沿技术和参与资本市场的场所。我们将吸引那些因前任政府监管执法运动和「Operation Chokepoint 2.0」而被迫离开我国的加密货币企业回流。无论现有企业还是新进入者，SEC 都欢迎所有渴望创新的市场参与者。

根据 PWG 报告的建议，我已指示委员会工作人员起草关于加密资产发行、托管和交易的清晰简洁的规则，并公开征求意见。在委员会工作人员完善这些规定期间，委员会及其工作人员将在未来数月内考虑运用解释性、豁免性及其他权限，确保过时规则和规定不会扼杀美国的创新与创业精神。委员会的许多既有规则和法规在 21 世纪已不再适用——更不用说针对链上市场了。委员会必须对规则手册进行全面改革，确保监管壁垒不会阻碍新进入者和现有参与者的进步与竞争，从而损害普通民众的利益。

加密货币在岸化：SEC 的新篇章

如今，加密货币项目将涵盖委员会的广泛领域。

首先，我们将努力将加密资产分发业务带回美国。复杂的离岸公司结构、去中心化噱头以及对证券地位的混淆，都已成为过去。特朗普总统曾表示，美国正处于黄金时代——在我们的新议程下，美国的加密资产经济也将如此。

根据 PWG 报告，我的关键优先事项之一是尽快建立美国加密资产分发的监管框架。资本形成是 SEC 使命的核心，但长期以来，SEC 忽视了市场对选择权的需求，并阻碍了基于加密资产的资本募集。

因此，加密市场转向不再提供加密资产，剥夺了投资者利用这项技术参与生产性经济活动的机遇。SEC 的「鸵鸟政策」以及「先开枪后问问题」的行事方式已成过去。尽管 SEC 过去曾如此表态，但大多数加密资产并非证券。

但对「豪威尔测试」应用范围的困惑，导致部分创新者预防性地将所有加密资产视为证券。美国企业家正利用区块链技术现代化改造各类传统系统和工具。其中一位代表是俄亥俄州参议员伯尼·莫雷诺（Bernie Moreno），这位成功商人兼新任参议员在当选前曾创立一家将汽车产权登记上链的公司。

他意识到转移所有权的效率问题，并利用新技术设计了实用解决方案。这些企业家需要——也值得获得——明确的规则来确定证券法是否适用于其业务。我已指示委员会工作人员制定清晰指南，供市场参与者判断加密资产是否属于证券或受投资合同约束。

我们的目标是帮助市场参与者将加密资产归类为数字收藏品、数字商品或稳定币等类别，并评估交易的经济实质。这种方法可使市场参与者依据明确指南，判断发行人未履行承诺或义务是否导致加密资产受投资合同约束。

此外，被认定为证券不应成为污名。我们需要一个适用于加密资产证券的监管框架，以使这些产品能在美国市场蓬勃发展。许多发行人将更倾向于证券法赋予的产品设计灵活性，而投资者也将受益于获得分红、投票权等证券典型特征的机会。项目不应被迫建立去中心化自治组织或离岸基金会，也不应过早去中心化，除非这是其既定计划。我期待看到加密资产证券在商业中的新应用，例如通过代币化股权参与区块链网络共识。

因此，对于受证券法监管的加密资产交易，我已要求工作人员提出针对性披露要求、豁免条款及安全港规则，包括所谓的「首次代币发行」、空投及网络奖励。对于此类交易，我们的目标应是发行人不再因避免法律复杂性和诉讼而排除美国人参与分配，而是选择纳入美国人以享受法律确定性和包容性监管环境。我认为，如果我们坚守这一方向，创新的「寒武纪大爆发」可能会到来。

此外，许多公司寻求「代币化」其普通股、债券、合伙权益及其他证券，或代币化第三方证券。目前，此类创新大多因美国监管挑战而转移至海外。我从监管政策团队获悉，从华尔街知名企业到硅谷独角兽科技公司，众多企业正排队向我们提出代币化请求。我已指示委员会工作人员与寻求在美国境内发行代币化证券的企业合作，并在适当情况下提供豁免，以确保美国投资者不会被排除在外。

增强自由：托管机构与交易场所的选择

其次，为实现总统的目标，SEC 有责任确保市场参与者在决定如何托管和交易加密资产时拥有最大选择权。正如我此前所言，拥有对私人财产的自我托管权是美国的核心价值。我坚信，使用自我托管的数字钱包来持有个人加密资产并参与质押等链上活动是基本权利。然而，部分投资者仍将依赖 SEC 注册机构（如经纪商 - 经销商和投资顾问）代为保管资产，而这些机构在履行此类职责时需遵守额外监管要求。在我任内，将优先落实 PWG 报告关于现代化 SEC 对注册中介机构托管要求的相关建议。

前任政府推出的「特殊目的经纪商」框架、SAB 121 及「Operation Chokepoint 2.0」措施，导致当前市场中托管服务提供商选择匮乏。现行托管规则制定时并未考虑加密资产。我已指示工作人员研究如何最好地调整现有制度以促进加密资产的托管，包括可能的豁免或其他救济措施，以及对规则本身的修改。

正如 PWG 报告所建议的，市场参与者「应被允许在尽可能高效的许可结构下开展多项业务」。我们不应强迫市场参与者为了监管而被迫适应僵化的监管框架。我支持赋予他们选择最适合其业务的监管框架的自由，前提是该框架能够充分保护投资者。

促进超级应用：产品服务的横向整合

第三，我任职期间的关键优先事项之一是允许市场参与者创新「超级应用」。我常被问及：「什么是超级应用？」简单来说：证券中介机构应能在单一牌照下，通过一个平台提供多种产品和服务。例如，拥有另类交易系统的经纪商应能同时提供非证券类加密资产交易、加密资产证券交易、传统证券交易，以及加密资产质押、借贷等服务，无需申请五十多个州牌照或多个联邦牌照。联邦证券法并未禁止 SEC 注册的交易场所目前在其平台上上市非证券资产，我已指示委员会工作人员制定进一步的指导意见和提案，最终使这一「超级应用」愿景成为现实。也许他们会称之为「监管超级应用」。

与 PWG 报告一致，SEC 应与其他监管机构合作，努力为 SEC 注册机构建立最高效的许可结构。它们不应无端受到多个监管机构或监管制度的约束。这一模式在银行领域已行之有效，银行普遍免于许多重复的监管框架，如经纪商 - 交易商和清算机构注册。监管机构应提供保护投资者所需的最低有效监管，同时允许企业家和企业蓬勃发展。我们不应通过过度保护性的监管措施迫使企业转移海外或削弱美国企业在国际竞争中的优势。监管机构应释放市场和产品竞争的活力，以惠及全体美国人。我们不应人为限制商业模式，或向美国企业施加重复监管成本，从而使那些更能承担监管负担的大型企业受益。

根据 PWG 的建议，我已指示委员会工作人员制定一个框架，允许非证券类加密资产与证券类加密资产在 SEC 监管的平台上并行交易。此外，我已要求工作人员评估委员会授权允许受投资合同约束的非证券类加密资产在未向委员会注册的交易场所进行交易的可行性。我热切希望推进此类解决方案，因为它不仅将使未在 SEC 注册的州许可加密资产平台能够上市某些加密资产，还为 CFTC 监管的平台提供机会，使其能够在无需国会授予 CFTC 任何额外权限的情况下，为这些产品提供保证金交易功能，从而释放这些资产的更大流动性。

释放美国市场潜力：大型精美的链上软件系统

第四，我已指示委员会工作人员更新过时的机构规则和法规，以释放链上软件系统在证券市场中的潜力。链上软件形态多样——部分系统真正去中心化且不依赖任何中间机构运营。其他链上软件系统则由中间运营商机构管理。这两类链上软件均应在金融市场中占据一席之地。任何加密资产监管市场结构 必须为软件开发者开辟路径，使其能够推出无需中央中间机构运营的链上软件系统。去中心化金融软件系统（如自动做市商）能够促进自动化、无中介的金融市场活动。联邦证券法一直假设市场活动涉及需要监管的中介机构，但这并不意味着我们应在市场可自行运作的情况下强行引入中介机构。

我们将通过保护纯粹的软件代码发布者、合理划分中心化和非中心化活动，以及为寻求在链上运行软件系统的中介机构制定合理可行的规则，为两种模式在市场中共存创造空间。去中心化金融及其他形式的链上软件系统将成为证券市场的一部分，而非被重复或不必要的监管所淹没。

为实现这一愿景，我们需要考虑对现有规则进行部分调整。例如，允许在链上交易代币化证券可能需要我们探索对 Reg NMS 的修订，此外还需在常规流程中采取措施纠正其引发的市场扭曲。许多人可能还记得，二十年前的同一个月，我与委员辛西娅·格拉斯曼共同撰写了对 Reg NMS 采纳的详尽反对意见。如今，在经历了二十年扭曲市场活动、阻碍证券市场演进的强制性要求后，这份反对意见更为具有说服力。国会明确表示，「竞争力量而非不必要的监管应引导全国市场体系的发展。」我将寻找方法，使我们回归这一初衷，从而促进市场中的创新与竞争。

促进创新：商业可行性是我们真正的北极星

最后，创新和创业精神是美国经济的引擎。特朗普总统曾将美国描述为「创业者之国」。在我的领导下，委员会将鼓励我国的创业者，而非用繁文缛节和一刀切的政策束缚他们。在积极考虑行业提出的可能激发创新活动的请求的同时，我们也在探讨一项创新豁免措施，允许注册企业和非注册企业快速推出不符合现有规则和法规的新商业模式和服务。委员会将继续确保市场参与者遵守旨在实现联邦证券法政策目标的特定条件和要求。

在我设想的创新豁免框架下，创新者和有远见者将能够立即进入市场推出新技术和商业模式，但无需遵守与之冲突或过于繁重的监管要求，这些要求可能阻碍生产性经济活动。相反，他们只需遵守旨在实现联邦证券法核心政策目标的原则性条件。这些条件可能包括，例如，承诺定期向委员会提交报告，纳入白名单或「验证池」功能，以及限制不符合包含合规特征的代币标准（如 ERC3643）的代币化证券。我鼓励市场参与者和 SEC 工作人员在考虑各种模式时，都应关注商业可行性。

随着我们推进这些优先事项，我期待与行政部门的同事们合作，使美国成为全球加密货币的中心。这不仅仅是监管变革——这是世代难逢的机遇。

从梧桐树的叶片到区块链上的账本，创新的东风仍在吹拂——而我们的任务是让这股东风承载美国领导力向前。毕竟，女士们、先生们，我们从未满足于跟随。我们不会袖手旁观。我们将引领。我们将建设。我们将确保金融创新的下一章在美国书写。

非常感谢大家今天抽出时间。我鼓励大家关注我们即将发布的公告和提案，并一如既往地欢迎大家提出宝贵意见和建议。